Тезисы для обсуждения

Территория объекта культурного наследия (памятника истории и культуры), что это, в конце концов, такое: еще одна (ну просто самая строгая!) зона охраны, или новый, по сути, феномен отечественного консервацио-низма, специфический инструмент сохранения недвижи-мого культурного наследия, связанный, прежде всего, с имущественной составляющей объекта и действиями по прямому управлению им?

«Территория объекта культурного наследия (памятника истории и культуры)» – это понятие, получившее данную правовую формулировку только в 2002 г. в Феде-ральном законе «Об объектах культурного наследия …» - ФЗ № 73, по сути, вошло в словарь российского консервационизма много раньше. Однако это вхождение происходило как-то исподволь, эпизодически, лишь в отдельных публикациях и нормативных документах, посвященных учету памятников истории и культуры и (или) установлению их охранных зон, причем, как бы «между делом», вкратце, без достаточно четкого определения содержания.

Хотя и при этом были отдельные «проблески», выражающиеся в указаниях на особую сущность этого понятия, связанную с обеспечением не только сохранения, но и функционирования памятника (а скорее – сохранения путем нормального функциони-рования). Но большинство упоминаний о «территории памятника» касались лишь ее целевой функции обеспечить условия «содержания и использования» – формула, также применявшаяся и к цели установления зон охраны, и, прежде всего, наиболее строгих охранных зон.

Практически не было прямых указаний на имущественный характер понятия «территория памятника», которое было бы связано с юридическим закреплением за па-мятником земельного участка. Это и немудрено, так как с 1920-х до конца 1980-х гг. в России земля не была предметом собственности и товаром, обладая лишь условной и не слишком учитываемой ценностью, но отнюдь не реальной ценой.

Коренное изменение экономических и правовых условий в последние годы потребовало кардинального изменения содержания памятникоохранного законодатель-ства и практики, провозглашения и внедрения в жизнь установки на обязательное за-крепление за объектом культурного наследия его собственной территории, которая, к тому же, должна приобретать в земельным кадастре статус «земель историко-культурного назначения» (ФЗ № 73, ст. 4).

Такой кардинальный пересмотр значения территорий памятников, установка на их массовое определение, как обязательное условие включения объектов культурного наследия в Единый государственный реестр, по нашему мнению требует задуматься и над сущностью этого понятия, над его более четким «разведением» с содержанием и сущностью понятия «охранная зона», в границах которой возможно установление любого, в том числе, и строжайшего режима допускаемых действий.

Конечно, это предполагает действенность установленных законом положений. Ведь иногда складывается впечатление, что территорию памятника предлагают уста-навливать «вместо» охранной зоны, так как просто не верят в действенность последней и хотят «подстраховаться». Но это находится уже за пределами серьезной методологии и не должно быть, по нашему мнению, критерием серьезного определения понятий. Мы все же должны исходить из принципа презумпции исполнения закона, иначе все напрасно.

Вместе с тем, ограниченная «охранно-зональная» заместительная трактовка территорий объектов культурного наследия еще очень распространена и, к сожалению, подкрепляется статьей 46 закона ФЗ № 73, где говориться об обязанности лиц, осу-ществляющих деятельность на территории объекта культурного наследия лишь «… со-блюдать режим использования данной территории, установленный в соответствии с … законодательством». О каких-либо иных обязанностях и правах, связанных с обладани-ем территорией объекта культурного наследия и ее использованием не говорится ни в этой статье, ни в статьях той главы этого закона, которая специально посвящена осо-бенностям владения, пользования и распоряжения объектом культурного наследия. По нашему мнению, это одна из непоследовательностей, «недотянутостей» нового законо-дательства, недоиспользования возможностей, предоставляемых содержащимися в нем позитивными новациями.

А как можно было бы использовать эти возможности, относящиеся к террито-риям объектов культурного наследия?

По нашему мнению – путем четкого «разведения» этих территорий и охранных зон, придания территориям объектов культурного наследия совершенно особой значимости, установления совершенно особых требований к порядку действий в их границах, рассмотрения этих территорий, как действительных неотрывных составных частей объектов культурного наследия, их «плоть от плоти». Что при этом мы имеем в виду?

Сейчас в памятникоохранной деятельности все большее внимание уделяется вопросам управления наследием. Попытаемся осветить интересующий нас здесь аспект в его терминах. Нам кажется, что в привычной терминологической паре «содержание и использование» сфера применения каждого из ее членов должна отличаться. «Использование» применимо ко всем компонентам наследия - и к объектам, и зонам их охраны; а вот «содержание» (как специфическая форма управления), пожалуй, может относиться только к самим объектам и их собственным территориям. В отношении зон охраны оно должно заменяться чем-то типа «контроль» или «регулирование».

В такой трактовке объект культурного наследия, в лице своего владельца, рас-порядителя, куратора, становится, по сути, субъектом управления самим собой, разуме-ется, вместе с собственной территорией. А зоны охраны, вместе с хозяйствующими на них субъектами градостроительной и иной деятельности, остаются (просим простить за игру слов) объектами контроля и регулирования со стороны органов охраны наследия, следящих за соблюдением установленных в границах этих зон режимов. «Содержатся» эти зоны еще кем-то, не охранниками.

При этом мы понимаем «режим», как что-то установленное одной стороной (регулирующей) для другой стороны (соблюдающей). Это всегда некие рамки и преде-лы, в которых должны оставаться исполнители, но внутри них они свободны, что под-разумевает возможность разных решений, разрабатываемых и осуществляемых как бы вне операций собственно с памятником, хотя, конечно, при необходимых согласовани-ях.

В отношении территории объекта культурного наследия, как нам кажется, тер-мин «режим» в этом смысле не стоит применять, так как здесь нет двух сторон, и лю-бые изменения состояния территории объекта абсолютно равнозначны научно-обоснованным и признанным необходимыми изменениям материала самого объекта, чем может быть только реставрация. А допустимость или недопустимость принимаемого в проекте реставрации решения (и по объекту, и по его территории) должна устанавливаться при рассмотрении и согласовании этого проекта в установленном порядке (не на основании какого-то заранее заданного «режима»).

Разумеется, такой подход требует выработки соответствующего подхода к установлению границ территорий объектов культурного наследия. Мы имеем здесь в виду, прежде всего, не территории достопримечательных мест. Их территории, и по сути, и в законодательстве, имеют значение, сильно отличающееся от территорий памятников и ансамблей. Установки ст. 35 (части 3 и 4) закона ФЗ № 73 и ст.8 (части 2 и 6) Закона города Москвы «Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности …» - закон № 40, фактически приравнивают условия деятельности на территории достопримечательных мест к режимам в границах зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности. Тут есть еще много нерешенных методических и нормативных вопросов, подлежащих исследованию и решению. Но это находится уже за пределами рассматриваемой нами здесь проблемы выявления специфики территории объекта культурного наследия в применении к «обычным», наиболее распространенным объектам – памятникам и ансамблям.

А принципы установления границ территорий памятников и ансамблей потре-буют дополнительной разработки и обсуждения, конечно, если будет достигнуто согласие в отношении обоснованного выше «управленческого» подхода к определению понятия об этих территориях. Попытка сделать это содержалась в разработанном сразу после Федерального закона 2002 г. проекте нового Закона города Москвы об охране объектов культурного наследия (редакция декабря 2002 г., не доведенная до утверждения, ст. 36, часть 5) . Но там сочетаются слишком разные и противоречивые моменты, как отвечающие нашему подходу (скажем, о сохранившихся исторических границах, о современной землеустроительной и градостроительной ситуации, о консолидации земельных участков), так и уводящие от него («старая песня» о режимах содержания и использования); и нет ничего о неотрывности территории от памятника, об его функциональной необходимости для содержания памятника, об единстве владения, или, по крайней мере, управления памятником и его территорией.

К сожалению, в последовавшем через полтора года упоминавшемся выше За-коне города Москвы № 40 сюжет с территориями объектов культурного наследия был совсем запутан, во-первых, благодаря их объединению под общим наименованием «ис-торических территорий города Москвы» с совершенно иными по масштабу и смыслу территориями и установлению практически одинаковых требований и к тем и к другим, а во-вторых, из-за соединения в этом законе установок в отношении этих исторических территорий и территорий зон охраны объектов культурного наследия. И эти установки также оказались практически одинаковыми. Вся огромная специфика территорий памятников и ансамблей, какой она нам видится, оказалась вновь проигнорированной.

По нашему мнению, надо все же продолжать поиск определения понятия «тер-ритория объекта культурного наследия» (в применении к памятникам и ансамблям) и принципов установления ее границ на путях предельной минимизации величины такой территории (вместе с тем, при ее достаточности для выполнения функции быть неразрывной частью данного объекта, необходимой для его содержания) и обеспечения прямой управляемости ею вместе со всем объектом, необходимой для этого максимальной земельной консолидации и ее правового закрепления.

Интересно было бы услышать мнение коллег по изложенным выше, возможно покажущимися многим спорными, соображениям.

Очевидно, мы не единственные, кто ищет решение данного вопроса. Вот в 2007 г. в предложениях по Проекту зон охраны для центра г. Казани, выполненных совместно московскими и казанскими специалистами содержится определение терри-торий объектов культурного наследия, отражающее их функциональную и имуще-ственную специфику (см. последнюю из приложенных ниже цитат).

Вместе с тем, в самом последнем нормативном документе – долгожданном По-ложении о зонах охраны объектов культурного наследия, утвержденное, наконец, Пра-вительством РФ в апреле 2008 г. (постановление № 315), опять говориться о границах территории объектов культурного наследия и границах зон охраны, как о чем-то одно-значном, подлежащем «описанию» в проектах зон охраны как бы «на равных», хотя, по нашему мнению, первые из них должны в ПЗО заимствоваться из документации, представленной органами государственной охраны ОКН (паспортов и т.п.), а вторые – разрабатываться в самом ПЗО. Правда, предложения по режимам использования земель и градостроительным регламентам требуются только для зон охраны.

В.Р. Крогиус, декабрь 2008 года.

Страница: [ 1 ] [ 2 ]

Тезисы для обсуждения