Достопримечательное место (страница 2)

В применении к достопримечательным местам, имеющим значительно большие территории, чем памятники и ансамбли – вспомним хотя бы о центре исторического поселения, как возможном достопримечательном месте – такое предположение о возможности исключения из земель поселения представляется совершенно фантастическим. Мы не рассматриваем здесь установленную законом № 73-ФЗ (в ст. 57) возможность отнесения достопримечательного места к историко-культурным заповедникам с их автономией управления. Это, действительно, особые и наверное могущие быть лишь исключительными случаи.

Правда, разработчики земельного законодательства заложили в него некоторый обходной маневр, как-то разрешающий ситуацию с учетом требований охраны культурного наследия. При подразделении, в свою очередь, земель поселений на виды по функциональному использованию (ЗК РФ, ст. 85, часть 10) предусмотрена возможность определения некоторых участков уже этих земель, как «зон особо охраняемых территорий». В состав этих зон могут включаться «земельные участки, имеющие … историко-культурное … особо ценное значение». А вот требования к режимам использования этих земельных участков установлены простой отсылкой к ст. 94-100 кодекса, касающимся земель особо охраняемых территорий (по назначению, то есть - вне поселений), в том числе к ст. 99, относящейся к землям объектов культурного наследия, достопримечательных мест и захоронений (так в ЗК – места отделены от объектов! прим. авт.), То есть, фактически, в пределах поселений должны действовать (или могут действовать?) при выделении зон особо охраняемых территорий те же требования и условия, что и вне поселений, обеспечивая соблюдение их основного, историко-культурного назначения. Вот такой правовой кунштюк, но как-то сводит концы с концами (а вот будет ли этого достаточно в случае судебного разбирательства трудно быть уверенным). И не очень ясно, почему этот маневр не нашел какого-то адекватного ему отражения в «нашем» законе № 73-ФЗ.

Нас здесь, в сущности, тревожит другое: правильно ли распространять на территорию достопримечательного места все то, что мы подразумеваем относящимся к землям историко-культурного назначения? При этом хотим подчеркнуть, что мы воспринимаем понятие «назначение» с максимальным пиететом и серьезностью. В применении к территориям памятников и ансамблей – такое назначение действительно может означать безусловный абсолютный приоритет требований сохранения их историко-культурного наследия в соответствии с установленным предметом охраны. И никаких вошедших сейчас в моду поисков баланса интересов разных видов использования, никаких компромиссов, кроме сравнения и выбора обоснованных реставрационных решений (включая приспособление для современного использования) – эта территория существует именно для сохранения наследия («назначена» для этого) и ни для чего другого, могущего хоть как-то помешать!

Иное дело достопримечательное место. В очень большом числе случаев сама природа этого объекта – большого, многофункционального, связанного с самыми разными интересами его обитателей и/или пользователей, предполагает поиски и соблюдение какого-то баланса интересов. Интерес сохранения наследия, безусловно, должен быть здесь одним из ведущих – все же это объект культурного наследия, но не единственным: тут может быть и жилая функция, и производственная, и транспортная. И их интересы нельзя игнорировать. Чем-то придется жертвовать, может быть и в отношении сохраняемого наследия (ужасно, но это так!). Поэтому, по нашему мнению, территория достопримечательного места (если это не историко-культурный заповедник) не должна рассматриваться, как земля историко-культурного назначения. Для нее может быть достаточно статуса зоны с особыми условиями использования территории, особость которых должна устанавливаться индивидуально для каждого достопримечательного места с учетом его специфики на основе некоторого обязательного порядка, предписанного желанным положением о таких местах, о чем уже говорилось.

Что бы покончить с территориальным аспектом до перехода к еще одному, может быть, самому важному и тревожащему нас аспекту, коснемся вопроса о зонах охраны достопримечательных мест. Опять же в законе никакой специфичности подхода нет. И в недавно утвержденном правительством Положении о таких зонах – тоже нет (просто, ни слова о достопримечательных местах!). А вопрос совсем не прост. Что касается охранной зоны, с ее строжайшими ограничениями любых строительных действий, нам кажется, для многих достопримечательных мест она будет неуместна. А там, где покажется уместной и необходимой, следует, по нашему мнению задаться вопросом, а не ансамбль ли это в сущности? Ведь странно представить строжайший режим охранной зоны вокруг собственной территории достопримечательного места со значительно более мягким режимом, соответствующим, по сути, режиму зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности (см. выше).

Тут надо еще, как нам кажется, учитывать разный смысл, могущий быть вложеным в трактовку термина «регенерация»: применительно к памятникам и ансамблям – это, как в толковом словаре «восстановление утраченных частей, возвращение к исходному состоянию и свойствам», в применении к значительным территориям достопримечательных мест – в немалой степени действия по их функциональному обновлению для оживления объекта, «вдыхания в него жизни». По нашему мнению, второе настолько резко отличается от первого, что не стоит и то и другое именовать режимом охранной зоны, тем более там, где эти подходы смогут оказаться просто «наложенными» друг на друга – главная проблема, о которой речь пойдет несколько ниже.

Что касается зоны регулирования и зоны охраняемого природного ландшафта, они у достопримечательного места, безусловно, могут быть, но устанавливаемые для них режимы использования по содержанию, строгости и др. должны заметно отличаться от ограничений на территории самого достопримечательного места. Такой подход будет, вероятно, постепенно вырабатываться в процессе практической деятельности по разработке проектов зон охраны и реализации их решений в градостроительных регламентах правил землепользования и застройки.

Кстати, опять смежное законодательство оказывается более готовым учесть специфику достопримечательных мест. В законе № 73-ФЗ, в статьях 59 и 60 (глава Х11 - Исторические поселения) нет ни слова о достопримечательных местах, как особых объектах культурного наследия, во многом свойственных именно таким поселениям. А вот в Градостроительном кодексе РФ в ст. 36, части 4 и 5 закреплено разное отношение к установлению градостроительных регламентов: в границах территорий памятников и ансамблей они просто не действуют, а применительно к территориям достопримечательных мест (как и, вообще, исторических поселений) устанавливаются в соответствии с особым законодательством (которого, правда, пока вроде бы нет). Тут есть, правда, перекличка с различиями в упоминавшейся ст. 35, части 2 и 3 закона № 73-ФЗ, касающимися территорий объектов культурного наследия.

Теперь, наконец, время приступить к изложению наиболее беспокоящего нас аспекта введения достопримечательных мест в деятельность по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране недвижимого культурного наследия, введения желанного, но, вместе с тем, порождающего опасения из-за недостаточной определенности правовых установлений, опасений настолько серьезных, что мы позволили себе ярко выразить их в заглавии настоящего текста.

Этот аспект заключается в неясности в отношении того, может ли, и(или) должно ли достопримечательное место иметь на своей территории другие объекты культурного наследия – памятники или ансамбли. Данный вопрос, мнения по которому у известных нам специалистов разделились, стыкуется с более широким: следует ли в деятельности по сохранению недвижимого культурного наследия на конкретных территориях придерживаться подходов «взаимного исключения», или «множественного перекрытия». То есть – должна ли определенная точка (участок, место) на территории принадлежать только одной зоне охраны, территории одного объекта (с регламентацией, установленной для этой зоны, территории), или она может принадлежать нескольким зонам, объектам (с наложением, суммированием требований регламентов).

Наше мнение складывается в пользу второго подхода, более того, мы считаем его по сути неизбежным, если ставим себе задачу (а ее надо ставить!) учитывать в деятельности по сохранению наследия весь комплекс воздействующих факторов, все аспекты ценности наследия. Вспомним, хотя бы, объекты археологического наследия в виде культурного слоя подо всей исторической частью какого-нибудь города (таких объектов в реестре уже немало) и множество объектов архитектурного и исторического наследия - памятников и ансамблей, в пределах той же территории. В московской практике в кадастровых справках, выдаваемых по конкретным участкам территории, различные зоны охраны накладываются друг на друга, то есть, один и тот же участок может входить и в охранную зону, и в зону регулирования, и в зону охраны ландшафта, и в зону охраны археологического наследия, и еще в какие-то зоны, установленные весьма развитым московским законодательством.

Тут однако, если наложение разного вида зон охраны не вызывает у нас каких-то серьезных опасений, то отнесение одного и того же участка земли к территориям более чем одного объекта культурного наследия представляется очень нежелательным с точки зрения требования единства его управляемости. Это ставит, в частности, вопрос о том, насколько археологический культурный слой города может быть, вообще, самостоятельным объектом (именно объектом!) наследия. Но попытка ответить на него увела бы нас далеко от темы настоящего текста, и мы от нее здесь воздержимся.

Вернувшись же к нашим достопримечательным местам, мы обнаруживаем принципиальную возможность разрешения коллизии нахождения на одной, достаточно обширной территории в намечаемых пределах достопримечательного места множества различных ценностей культурного наследия по трем вариантам (еще раз подчеркнем, что закон по отношению к этим возможностям остается нейтральным, мы бы даже осмелились сказать – невразумительным).

Первый вариант – это буквальное следование принципу единства (или скорее – единственности) объекта культурного наследия на определенной для него территории. Это означает прекращение отдельного существования, как самостоятельных объектов, входящих в государственный реестр, всех зданий, сооружений и их групп, числившихся ранее памятниками и ансамблями, или могущих еще быть выявленными в этом качестве, оказавшихся в границах территории достопримечательного места. Сторонники такого подхода полагают, что все вопросы сохранения культурного наследия в этих границах могут быть удовлетворительно решены определением общего предмета охраны и общего регламента использования территории всего достопримечательного места, доведенных до необходимой степени детальности в отношении всех вошедших в него элементов.

Сразу скажем, что нам подобная уверенность представляется совершенно неоправданной. Трудно даже представить такой предмет охраны, скажем, исторического центра города, как достопримечательного места, зачастую с сотнями выдающихся зданий и сооружений (уже не объектов культурного наследия !?), каждое из которых потребует детальной прописи относящейся к нему части предмета охраны. Неясен также вопрос, как быть с установлением значения нового объекта, если его элементы были ранее разного значения – одни регионального, другие федерального, а какое-то, вдруг, и Всемирного наследия.

Второй вариант – в пределах достопримечательного места другие объекты культурного наследия (памятники и ансамбли) сохраняются, но исключаются из его территории. То есть, образуется нечто напоминающее «срез головки сыра» с множеством дырочек разной формы и величины. Все вроде бы решается удовлетворительно, не нужны болезненные и сложные действия по пересмотру списков объектов культурного наследия, их исключению из государственного реестра. Сохраняется принцип единственности объекта культурного наследия на конкретной территории. И с объектами разных категорий значения все остается, как было.

Но тут тоже возникает много сомнений с управляемостью, комплексностью подхода к сохранению наследия. И главное непонятно, как быть с зонами охраны и, прежде всего, с охранными зонами отдельных объектов, оказывающимися на территории достопримечательного места. А по новому Положению о зонах охраны объектов культурного наследия каждый из них должен иметь (или не иметь) свои зоны – еще один момент, вступающий, по нашему мнению, в резкое противоречие с ранее упоминавшимся подходом «взаимного исключения» территорий объектов и зон охраны.

Третий вариант – применение также упоминавшегося ранее принципа возможности «наложения» территорий объектов культурного наследия и их зон охраны. Иначе говоря, в пределах достопримечательного места, на его территории продолжают оставаться все имеющиеся в списках охраняемого наследия памятники и ансамбли с их зонами охраны, а также могут свободно появляться вновь выявляемые. А система охранных регламентаций, вплоть до установления градостроительных регламентов, основывается на суммировании требований, приходящихся на каждый конкретный участок территории. При этом достопримечательное место получает свой предмет охраны, дополняющий предметы охраны каждого отдельного памятника и ансамбля, накладывающий на всю его территорию дополнительные обременения, связанные с задачей обеспечения сохранности целостности, градоформирующнй роли недвижимого наследия, может быть даже – «духа места».

Остается, правда, вопрос об управлении объектами наследия при наложении их территорий на территорию достопримечательного места. Ответ на него надо искать, как нам кажется, в направлении создания некоего коллективного органа управления (скажем, комиссии) достопримечательным местом, куда входили бы представители от управителей отдельных объектов; практика многих стран дает хорошие примеры организации подобных ассоциативных органов. Думается читателям этих строк уже понятна наша приверженность стороне третьего варианта решения проблемы совмещения достопримечательных мест с объектами культурного наследия двух других видов.


Страница 1
Страница 2
Страница 3
Страница 4